刘金华代表：

您提出的关于老旧小区安装电梯的建议收悉，现答复如下：

党中央、国务院十分关心对老年人的照顾服务问题，李克强总理连续两年《政府工作报告》均提出明确要求。国务院办公厅《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发[2017]52号）文件，明确了20项对老年人照顾服务的重点任务，其中主要的一项就是明确要求“加强社区家庭适老化设施改造”，优先支持老年人居住比例高的住宅加装电梯。住建部在2016年12月发布了《既有住宅建筑功能改造技术规范》行业标准，明确规定加装电梯要因地制宜，选择质量轻、便捷、影响小的加装方案，确保电梯加装安全可靠。江苏省政府办公厅2018年一号文件《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》也明确了“逐步推进居住区适老化建设和改造工程。优先支持在老年人居住比例高的住宅加装电梯”。目前，住建部正在对一些省、市在既有住宅加装电梯方面的积极探索进行认真总结，拟推广成功经验并出台有关政策。为贯彻落实党中央以人民为中心的发展思想和为群众办实事的国务院政府工作报告精神，适应我县社会经济发展和人口老龄化需求，进一步完善既有住宅功能，提高人民群众居住品质，方便居民生活。三年来，我局对既有住宅加装电梯课题进行了研究。近期，我局结合12345热线对既有住宅加装电梯诉求，梳理国内各地政策的实效情况，对南通市区和启东市情况进行了调研，现将有关情况报告如下：

一、我县城区既有多层住宅的基本情况及群众诉求

我县县城范围内既有多层住宅始建于上世纪八九十年代，主要是单位集资建房，到了本世纪初，县城才开始建设规模小区（如同业苑、昆仑花园、清华园、东大小区、南北明霞小区、民生阳光新城、日辉小区、世纪花苑、物资小区、七秀小区、三元世纪城、中坤苑、开发区各个安置小区等等），住宅楼仍然多以5-6层为主，仅少量为设有电梯的小高层，按照当时的规范，都没有电梯或预留电梯井。近年来，我县人口老龄化趋势日趋严峻，近30%为60岁以上的老人。虽然现在有各种养老模式，但仍以居家养老为主。家庭适老化改造、多层住宅加装电梯，方便老年人出行，无疑是居家养老所必须解决的大问题。如何积极应对人口老龄化，改善老年人生活状况，为老年人排忧解难，是摆在政府面前无法回避、必须认真对待的重要问题。

上不去、下不来，已经成为众多老年人急盼党和政府解决的大问题。上下楼梯，是居民出行的“第一步”，也是回家的“最后一步”，看似事情虽小，但却与广大人民群众的幸福感和获得感密切相关。

我县住建、城管、行政审批等部门每年均收到不少要求既有住宅加装电梯的申请，更是有12345政策咨询，连续3年有政协人大提案议案有关此类内容。上述各职能部门对照当时的国家、省、市政策文件进行了答复，但一直未能拿出成熟的操作办法，我县也未能有一起对既有住宅成功加装电梯的案例。

二、各地管理模式的经验和教训

1、北京对老旧小区加装电梯曾经实行一票否决制，门栋12户人家，有一家不同意都装不了。但之后北京也在研究拟通过物业立法的形式明确：一栋楼内60岁或65岁以上老龄居民比例过半，且三分之二以上业主同意，其他业主拟不得反对加装电梯。

2、厦门市出台的《既有住宅增设电梯指导意见》就明确提出，业主对增设电梯有异议的，住宅所在的街道办事处、社区居委会应当应业主请求，组织调解；如果业主之间协商或调解不成的，可依法通过民事诉讼途径解决。此外，就加装电梯出资额如何分摊，厦门市的《指导意见》提出：业主可自行协商出资比例，也可参照以第三层为参数1，第二层为0.5，第一层为零，从第四层开始每增加一个楼层提高0.1个系数，即第四层1.1，第五层1.2……这为小区居民协商提供了参考依据。

3、上海市江湾镇街道发挥居民区党组织领导核心作用，增强组织推动力。推进加梯工作，采取党建引领、居民自治、社区协同的模式。面对群众需求，居委会要帮助加梯楼成立居民自治小组，做好重点人群工作；同时要做好业委会工作，做到小区2/3居民征询；还要协调物业公司支持配合。居民区党组织找好“带头人”，由热心社区工作的党员骨干担任组长，动员小区中具有法律、建筑、财务等职业背景居民发挥专业优势，参与自治管理，“吃透”政策依据，牵头推进征询、资金核算等工作，确保加装电梯不“卡壳”。此外，针对加装电梯工作的专业指导需求，该街道还成立全市首家以加装电梯为业务范围的社会组织——上海虹口区家加乐加装电梯事务所。

4、杭州市“责任下沉、试点先行”，经过搜集资料，广泛调研，充分汲取试点经验，结合实际，制定出台《杭州市人民政府办公厅关于开展杭州市区既有住宅加装电梯工作的实施意见》。明确实施主体为“业主主体”的原则,加装电梯所在单元、幢或小区的相关业主作为加装电梯的申请人。为便于实际操作，规定申请人可以推举业主代表作为实施主体负责上述工作，也可以书面委托电梯企业、具有设计施工资质的单位、物业服务企业、原建设单位、原产权单位、第三方代建单位等作为实施主体代理上述工作。

5、南京做法

既有住宅增设电梯，应当尽量减少对相邻业主通风、采光、日照、通行等不利影响；造成不利影响的，应当依法给予补偿。因增设电梯发生争议的，当事人可通过协商解决。要求基层人民调解组织调解的，基层人民调解组织应当依法调解。协商或调解不成的，当事人可依法向人民法院起诉。

6、南通市区对既有住宅加装电梯一直持谨慎态度，一直由市住建局牵头进行政策研究，一直到了2019年5月才出台了《南通市市区既有多层住宅加装电梯指导意见（试行）》，采用办理《建设工程规划许可证》及《建筑工程施工许可证》的模式，由于涉及面广，各方面都遇到不同程度的障碍，仅有的几例符合受理条件的，基本都是因为周边相邻业主强烈反对,难以继续推进，目前全市仅审批通过一起。近日，南通市住房和城乡建设局就《南通市市区既有多层住宅加装电梯实施办法（征求意见稿）》公开征求意见。

7、启东市于2018年6月出台了了《启东市既有多层住宅增设电梯指导意见》（试行），采取由审批局牵头多部门联合审查，并负责办理规划许可及施工许可，到目前为止一年多时间，已经涉及近十起行政复议或行政诉讼。

三、既有住宅加装电梯推广难度

1、法律层面争议大

由地方政府推动的既有住宅增设电梯，始于2008年广东省，之后，全国一些大中城市相继推行。这项涉及千家万户的新事物自始即成为社会关注和热议的话题。由于客观上存在着低层业主与高层业主的利益冲突，更由于某些地方政府出台的有关既有住宅增设电梯的规范性文件有悖于相关法律、法规，激化了矛盾，从而出现了不同意增设电梯的业主被打恐吓电话、被堵门锁、被丢垃圾等违法行为，有的地方还发生了肢体冲突、打斗等严重事件。同时，由于这些规范性文件的出台、实施，引起了利益受损群体对政府的信任危机，有的已将政府有关部门诉至法院，有的上书人大，要求审查、撤销这种规范性文件。近年来这种矛盾、冲突有愈演愈烈之势，严重影响了社区、社会的和谐与稳定。探究这种矛盾、冲突的根源，寻求化解之道，成为政府与社会不能回避的严重问题。

矛盾的核心问题集中在对于《物权法》的理解上，关键在于低层业主利益受损与高层业主利益增加的事实的认定。

另外加装电梯本身是加装设施，根据《城乡规划法》并不需要办理《建设工程规划许可证》，但加装电梯时必然要对原有建筑进行改造，至少会产生外立面的改变。

最后就是假设需要办理《建设工程规划许可证》，对加装电梯申请人难以进行立项，而加装电梯位置往往在申请人持有的不动产权证或土地权属证载明的用地范围外，这个在引起纠纷后，行政诉讼中，难以回避和解释。各地出台的加装电梯管理办法部分条款均与上位法规及国家省市技术规范有冲突。

2、上下住户、前后住户意见统一难

不同楼层住户对加装电梯的态度存在显著差异。据了解，居住在4层以上的住户，特别是老年住户对电梯需求迫切，而低层住户大多不愿意加装电梯，较难形成统一的意见。而加装电梯必须取得所有业主的同意，难度可想而知。

前后楼住户也存在因通行、采光、通风、噪声等原因的分歧。

南京全市有2600多个老旧小区单元楼有意向加装电梯，其中30%符合安装要求，10%可操作。但今年以来已经开工建设的单元楼却不超过10个，加装电梯大多卡在了“邻里关”，无法推进实施。

3、费用如何分配

据粗略估算，加装一部电梯，包括土建费用约30~40万元，如果按10户居民分摊此项费用，平均每户需要承担3、4万元。再加上后期电梯养护、维修、运行能耗等费用，于普通收入家庭来说，负担并不小。这些费用究竟如何分摊，目前尚无标准，只能靠居民自己协商，这也增加了统一意见的难度。

4、楼幢硬件难满足

目前，大部分的多层住宅建造于20世纪八九十年代，之前设计中没有预留电梯井道位置。要加装电梯，就必须增设电梯井道，但相当数量的多层住宅很难找到增设井道的空间。同时，房屋地基、公建配套、供电系统等能否承受改造，也都是需要解决的技术难题。另外，加装电梯可能会影响房屋结构、通风采光等。而改造后电梯运行产生的噪声和震动，会对居民的生活带来一定影响，这些因素显然都困扰多层住宅加装电梯工程的实施。

5、管线迁移工程量大，费用高

电梯加装位置一般在原楼梯入口附近，而那里是一个楼道内各种管线的密集区，水电气及各种弱电线路众多，如要加装电梯，必须要摸清线路情况，并提前进行迁移，涉及到各家公司，协调难，工程量大，费用高。

6、报建手续复杂

根据目前各地已经出台既有住宅加装电梯管理办法的，报建过程均较为复杂，比如上海市《增设电梯的实施流程图》总共有13个步骤，但实际操作起来起码有40多个小流程，建委、规划、房管、绿化、消防……成功“加梯”的上海怒江苑小区总共盖了46个图章。整个流程走下来，一般需要一年以上时间。

7、无人协助难。加装电梯虽说业主是主体，但由于这项工作十分复杂，所以也需要得到各方支持才能办成。目前，各地各职能部门对此支持力度不一。不少街道、乡镇更是不甚了解、不予支持。

街道干部本身对多层住房加装电梯这件事不了解，而且怕麻烦。业委会也是一个重要环节，一旦没有业委会或业委会不健全，加装电梯只能搁浅。

8、建设施工难。业主加装电梯一般都是找有资质建筑工程公司实施。然而，一栋六层或七层的住宅楼加装一部电梯，电梯加装费用很难计算，业主和施工单位难以对接。由于没有一个可以参考的标准，因此很多准备加装电梯的居民感到困扰。另外，每栋既有老旧住宅楼都有各自的特殊情况，结构老旧，原有施工图纸难以找到。在不大规模改造的情况下，很难符合现行的技术规范。项目即使开工，在施工过程中也会不断遇到困难。

9、消防安全、建筑安全、日照等硬条件不够。增设电梯有严格的安全技术要求，在现实中，有些小区受楼间距过窄、电梯加装影响消防安全、建筑质量差、对北侧住宅日照遮挡等客观因素限制，不具备加装电梯的客观条件，因此这部分的业主无法申请增设电梯。

四、我县既有住宅加装电梯管理工作进展和对策

近几年，我县相关部门一直在关注省市关于老旧住宅加装电梯的相关政策及做法，积极探索。县住建局曾初步起草我县既有住宅加装电梯管理办法，并由原物管科对2019年政协人大提案议案中涉及加装电梯的进行了主办答复。县城管局在接手物业管理职能后也开展了政策研究，对需要加装电梯的群众咨询做了耐心解答。

近期，我局召集相关部门对我县既有住宅加装电梯政策制定进行了会商，初步形成了一定共识。具体如下：

从北京、上海、广东、浙江、南京、南通、启东等地的经验来看，通过行政许可来办理电梯加装，程序复杂，矛盾多，行政诉讼多。目前国内最为好评的是杭州经验，就是小区业主邻里协商自主建设，政府部门技术指导的方式。

也可以考虑通过老旧小区改造方式或建筑物附属设施（特种设备）加装方式，通过非行政许可方式，进行监督管理。

1、组织保障

既有住宅加装电梯工作是一项“民心工程”，但是群众矛盾突出，涉及到多个部门协调配合，还涉及到管线部门管线迁移，建议借鉴外地经验，在县级成立加装电梯领导小组，负责召集相关部门会商会办。

2、明确业主主体

从《物权法》法理出发，低层业主利益受损与高层业主利益调和应回归业主依法自治的正道，是化解矛盾的重要选择。建议学习杭州做法，加装过程，业主自助加装，政府仅仅从消防安全、房屋质量安全、特种设备安全、施工安全等方面进行技术指导和监督管理。

3、强化基层街道社区服务

加装电梯是高难度的思想工作，全过程的协调工作，也是破解基层治理难题的实际工作。不但要靠居民自治，还要基层党组织不忘初心，自我加压，主动为民服务。充分发挥政府协调服务职能，积极引导，树立正确的舆论导向，形成全社会关心、支持老旧小区住宅增设电梯的良好氛围；街道和社区组织要积极做好居民的政策宣传和协调工作。建议学习上海做法，积极发挥街道社区管理和服务职能，持续做好加装电梯的管理工作。

4、落实职能部门指导及监管职能

建立住建局、城管局、市场监管局、自然资源局、应急管理局、公安局、信访局等多部门及属地政府参与的联动机制，完善重点、难点问题会办制度，加强对老旧小区住宅增设电梯工作的业务指导和政策扶持。涉及相关行政许可的，各部门应根据职能分工，按照简化、便民、高效的原则，依法、依规开设“绿色通道。

参考南京、成都等地的做法，按照属地管理、部门联动、各尽其责的原则，属地政府负责本辖区内老旧住宅加装电梯的统筹协调、试点推进和组织实施工作；街道办事处（镇人民政府）负责老旧住宅加装电梯的政策宣传、业务指导、矛盾协调、申报资格审核等工作。

城乡建设部门负责老旧住宅加装电梯的技术指导协调和施工监管工作。在加装电梯前，需要对房屋结构安全进行评估，是否适合安装电梯。对电梯公司和产品性能进行评估，是否适合用于老旧房屋。对设计、施工单位进行评估，是否有相应资质和能力。

具城管局负责指导协调老旧住宅加装电梯改造工作，做好物业企业、业委会等有关协调工作；

自然资源和规划局负责老旧住宅加装电梯所涉及的通风、采光、日照、通行等规划指导和技术支撑。

应急管理局负责老旧住宅加装电梯的消防安全监督管理工作。

市场监管局负责老旧住宅加装电梯的安全管理、监督检验等工作。

财政部门负责按照资金补贴计划拨付资金。

公安局、信访局做好社会稳定协助工作。

5、管线单位积极配合

管线迁移是加装电梯的前提，现场情况复杂，工作量大，业主必须取得管线运营单位的支持，迁移费用部分可由管线运营单位承担。

6、有序试点推进

鉴于南京等地在推进实施过程中难过“邻里关”等一些实际情况，我们要将老旧小区住宅加装电梯这桩好事办实、办好，积极探索适合如东本地实际的支持政策、操作办法和工作机制，尽快出台如东的施行办法，让群众申办有据可循。如东民风淳朴，目前接待的几个加装电梯申请中，未发现有较大群众矛盾，也未有对政府有过高诉求，可先行先试，处理好违建与正常设备加装的关系，给业主以一定的自主加建途径。

近期，我局牵头召集相关部门会商起草《如东县既有多层住宅加装电梯实施意见（试行）》，目前已经基本成稿，有望下半年正式印发并开始推进我县既有多层住宅加装电梯试点工作。

民生问题是代表委员一直关注的主线问题，它关系到国家的长治久安，关系到社会的和谐稳定。我局将在如东县委县政府的正确领导下，为如东民生排忧解难，全力担当、砥砺前行，努力提供一流的政务服务。

感谢您对如东政务的关心和支持。

如东县行政审批局

2021年5月28日